服务群众工作是无形的，能够看到的只是干部给群众跑腿的身影、窗口单位干部接待群众的笑脸，其成效更多体现在经济社会发展的水平上，体现在老百姓心中的幸福感。

“紫阳‘五个一’，是群众工作的一个范例”。5月19日，陕西省内专家和地方官员研讨紫阳县服务群众工作的系列做法时如是评价。之前，中央督导组曾评价它“回答了新时期群众路线怎么走、走多远、走多深问题”。

近几年里，《当代陕西》曾对紫阳群众工作情况予以持续关注、长期跟踪。从媒体角度看，其创新性、系统性、实用性值得称道。

创新性

引发工作方式深度变革

紫阳“五个一”，是一项一项摸索、一以贯之坚持、一步一步深化形成的，每项措施出台时都引人瞩目。8年前在县城广场公开县级领导手机时震动全县，2012建成的民意调查中心在全国县级突出，前年开通的政务热线也属全省首家。

最近，“五个一”又增添新的元素。去年开始，紫阳县在原有政务大厅的基础上实施政务审批改革，进一步简政放权，经过对县级部门的审批权限梳理，县上领导对部门负责人一一摊牌，集中审批管理、敲定审批时限，在全省率先拿出县级政府《权力清单》，依此实施政务审批审理与管理分离。

这项改革，特点是一站到底、便捷高效、运行规范。好处是最大限度方便了群众办事，防范了乱收费、搭车收费，改变了以往权力部门干部生冷硬噌的态度。

这项改革，似乎不起眼，但其发展却形成“牵一发而动全身”的效应，引发了整个县政务运行的变革。首先受到冲击的，是广大干部的“官念”，因为办事满意率得追踪，不得不竭力搞好服务，稍有不端就可能得到“差评”，不仅影响个人升迁评奖，还会牵连到单位；第二是净化了官场行政行为，因为审管分离，先前的那些“搭车收费”、部门私利不复存在，可以把更多精力投入到事前、事后监管当中。

《当代陕西》在紫阳采访时了解到，在县政务大厅，如果有群众因误解而对着工作人员吵闹，那是很平常的事情。放在以前，办事群众大多带着求人办事、担心被刁难的心态，低声下气，要看办事干部的脸色。现在，这种关系被颠覆了，干部尊重群众，群众理直气壮地直视手拿图章的审批干部。

当然，更为深刻的变革，是领导层工作方式的种种变化。党委选拔干部只定范围不定人，具体人选先看群众满意率；政府每年干什么事，依据年初万人问卷结果来定；县委、县政府领导了解工作落实不再光听口头汇报，要拿视频或数字、电话访问说话，承办任务临近期限时会有短信督促。

这些变革，也许只是一个萌芽、一个开端，却启动了政府工作整体向服务转变。

系统性

形成服务群众的完整体系

紫阳“五个一”，是一个综合性措施，系统性方案。

从内容上看，这些做法包括按民意做决策、直面群众抓联系、便捷高效搞服务、帮扶到户抓增收、按民意导向用人等五个方面，大体包括13项制度、方法，由万人问卷、公开干部电话、设立民意调查中心、开通政务热线、推行包组联户全覆盖、改革政务审批、建立以群众满意为标尺的用人导向等构成。

这些措施相互关联、环环相扣、相互支撑，是一个整体，也是一个完整的“闭合系统”。

在紫阳“五个一”当中，有一个“轴心”不可缺少，既是工作手段也是保障措施，那就是民意调查中心。民意调查中心虽然只有3名正式工作人员，但其功能强大。中心连接千家万户，不仅是民意表达的平台、联系群众的纽带、县级领导的顺风耳，还是监督干部到村情况的手段、收集干部满意率的工具。年度考核、干部选拔的基础数据都来自这里。

据紫阳县委领导介绍，这些方法、措施或制度的构思，是由浅入深的。刚开始实行万人问卷，本意是人代会前征求群众对政府的意见，随着这件事情的持续开展，现已扩展为紫阳广纳民意的一个常规程序，成为县委、县政府确定年度重点任务的决策依据，连续8年每年根据问卷确定20件实事。

再如，紫阳当初公开领导电话目的是破解信访问题，后来为了扩大群众反映诉求、为群众提供服务，衍生出“4411111”政务百事通电话。现政务大厅也受理群众申请的审批事项，但从给群众更大方便、防止吃拿卡要的角度出发，提升为现在的政务中心，并通过公布权力清单、压缩审批时限等方式，使其成为为民服务的一个办事机构。

实用性

打造服务群众的“操作系统”

这些方法措施各有所指，针对性强。有的针对干部与群众不见面，有的针对干部下村蜻蜓点水，有的针对群众办事遭受生冷硬噌，有的针对群众日常难题求助无门等弊端。归根到底只有一条：促使干部竭力优化对群众的“服务”。

纵观紫阳“五个一”，其思想是朴素的，就是联系服务群众。比如干部包村，这是各级党委、政府几十年的惯用手段，传统且平常。但紫阳作了改进，实行一包到底，直到工作变动为止，这样就固定了帮扶关系，防止了过去责任不清不实的问题，还规定了“三必到”“五必访”，干部必须跟群众见面。同时，干部包联群众实行民调中心即时督查。这样，就形成“制度跟着干部跑”的局面。

可以说，紫阳干部的帮扶做得深、做得实、做到家。这个“家”，不仅是做到位的意思，也是一个实指，是干部真正把工作做到户、做到家——镇干部每人包联帮扶80—100户。

还有，干部选任注重基层导向已经提出多年，各地也探索出一些向基层一线倾斜的办法。紫阳只用了两招，就从根子上解决了难题。

第一招是把干部晋升路线明晰化，规定镇办书记来源必须是镇长，县直部门“一把手”必须当过乡镇书记，以此类推。这样一来，促使那些想进步的干部争先往下跑。

第二招是他们把群众满意率作为选拔干部的一条标准，低于80%的一票否决，不提名、不上会。这一条，写进了县委用人规定当中，严格实施。这样就迫使干部必须千方百计为群众搞好服务，才能得到群众“满意”二字。否则，你再有本事，也进入不了县委的用人视野。

现在，紫阳配备干部不再神秘复杂，县委只定职位不定人，用谁不用谁就拿群众满意率测评结果去排队。前年乡镇换届、最近两年干部调整都是这样操作的，程序公平公开，干部心服口服，没有接到一封关于任用干部的告状信。

这个指挥棒作用十分明显。在紫阳采访时我们常听到一些干部的议论：现在想提拔，只有“先下去”才会“再上来”；只有眼睛向下“挣”够满意分才可能“入围”。

这个指挥棒最为关键的作用，是促使政府从管理转向服务，干部服务群众从被动变为主动。而这个效果，也正是紫阳县设计“五个一”的根本目的。

原载《当代陕西》2014年第六期