案 由：关于建立群众正当信访制度办法的建议。

提案人：佘在随（汉王镇人大主席）

沙阳斌（洞河镇退休干部）

粟生安（洞河镇云峰村支部书记）

朱国茂（洞河镇政府镇长）

晏筱波（洞河镇党委书记）

李宗芳（焕古镇苗溪村村民）

娄 芳（团县委书记）

沈长刚（县蚕桑站站长）

张平德（汉王镇初级中学副校长）

内 容：一直以来，由于县委、县政府对信访工作高度重视，对一些无理取闹、专钻政策空子的缠访对象额外开恩，使得这些人整天无所事事，将“信访”当成一项“产业”来做，还动辄越级上访，以此获取更多的经济利益，还莫完莫了。建议对这类缠访对象不能一味地迁就，而要依据国家信访条例制定出台地方群众正当信访的制度办法，对无中生有、无理取闹的缠访对象予以严厉打击，使他们通过正当渠道来“致富”。

处理意见：转信访局主办，公安局协办。

紫阳县信访局
关于对县十七届人大一次会议第56号建议的复函

张平德代表：
  您提出的“关于建立群众正当信访制度办法的建议”收悉，现函复如下：
  一、相关法律法规对非正常信访的界定情况
  结合紫阳信访工作实际，根据《中华人民共和国集会游行示威法》、《中华人民共和国突发事件应对法》和《信访条例》等相关法律法规规定，我县目前群众非正常信访主要有以下四类情况：一是个别人在国家法律明文禁止的区域开展游行、集会、示威等信访活动，具体包括：全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的所在地；国宾下榻处；重要军事设施；航空港、火车站和港口。二是少数人违背“坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的信访原则，直接越级到市、赴省、进京上访的行为；三是一些投诉团体在集体上访时，不遵循应当选派5名代表反映诉求的规定，众人抱团一齐上阵，不服从管理秩序。四是极少数人员在上访时，采取喝农药自残、将行动不便人员丢弃在接访地点、阻拦接待人员或领导车辆、在公共场所悬挂横幅或敲锣打鼓等极端方式进行信访。由于非正常信访具有违背法律规定、扰乱工作秩序、社会负面影响大等特点，近年来，中、省、市各级都将“一控双降”、开展“三无”县创建活动，实行“一票否决”，作为信访年度目标管理责任制的重要内容来严格考核。基于这种管理机制，县委、县政府及各镇、各部门领导对信访工作高度重视，我县每年也制订出台了严格的考核办法，使各镇与相关部门感觉到政治任务艰巨，工作压力非常大。
  二、我县非正常信访事件基本情况及形成因素
  近几年来，紫阳县委、县政府高度重视信访工作，领导干部带头开展接访约访活动，加大矛盾纠纷排查化解和基层信访人员队伍建设， 2010年以后，我们又按照上级部署，在全县范围内开展“三无”县创建活动，年年信访目标考核均位居省市前列。与此同时，我县群众非正常信访工作形势依然不容乐观，据我局研判分析，非正常信访形成主要有以下两方面因素：
  1、客观方面：我县既是人口大县，又是国家确定的贫困县，特殊的县况为社会管理创新工作带来诸多不利条件。近年来，随着我县开展“两路”建设，每年实施20件城乡实事重点工程，加之遭受“7.18”洪涝灾害，在发展过程中一些社会矛盾逐步显现出来，加之一些历史或政策方面形成的原因，一些信访问题处理起来确有难度，甚至已根本无法解决，这些综合性因素致使部分群众走上非正常信访的路子，不仅占用了大量行政资源，还对我县社会稳定造成不良影响。
  2、主体方面：根据我局统计，近年来我县非正常上访的主体主要有这样几种类型：一是反映土地承包、补偿不合理问题；二是反映生活困难问题；三是刑事民事纠纷；四是反映国家优惠政策未兑现问题；五是反映干部作风问题；六是反映因政府行为或自然灾害导致家庭损失问题；七是反映历史遗留问题。非正常信访人的诉求在表面上虽各有不同，但根本性质都是围绕自身经济利益，即选择在重大节假日、“两会”召开或其他重要社会活动举办期间，准备通过信访手段，借用领导同志、上级机关、新闻媒体或其它社会力量，以求达到诉求传递直接化、经济利益最大化的目的。这在土地承包补偿、房屋拆迁、劳动争议等信访案件中表现得较为明显，在部分历史遗留信访案件当中则表现地较为隐晦，而实际上，当事人所谓兑现当时政策、恢复已故亲人名誉或者解决自己工作问题等诉求，也都是为实现其经济利益所铺设的“前奏”。
  三、关于我县非正常信访主体的剖析情况
  经对近几年我县发生的非正常信访群众进行剖析，紫阳县非正常信访群众存在这样几项特点：
  1、文化程序低，法律意识淡薄。经统计，我县非正常信访主体99.2%是基层农村群众，文化程度普遍为小学或文盲，年龄在50岁以上的占到88.7%。这部分人员法律意识淡薄，缺乏正当信访意识和正确的投诉理念，不能正确看待社会矛盾和信访问题，片面地将一切责任都归咎于政府机关和干部；有的信访当事人不听信访干部法律宣传和劝阻，一意孤行，不通过正当的渠道依法反映，有意将某一事实以传单形式散发；还有的信访人以自己的得失作为衡量法律的标准，一旦达不到个人目的，便诿过和迁怒于县镇机关，动辄以到省、进京“告御状”相要挟。
  2、性格偏执，提出诉求过高。部分信访人因生活经历、个性特点、精神状况、健康情况等原因，较易钻牛角尖，毫无法律根据地坚持个人观点；有的信访人则非正当信访几十年，不甘心就此放弃，形成骑虎难下的心态，为信访而信访；还有少数信访人自恃自己年纪大，管理机关不能把自己怎么样，因此在语言、行动上无所顾忌，听不进他人劝解，一旦对处理情况不满意，就随意越级上访，这类人员由于年龄偏大，无法采取强制措施，给我县稳控工作带来巨大压力。
  四、改进我县非正常信访现状的几点建议
  非正常信访不是我县独有现象，从市联席办通报情况看，我县近年来赴省进京信访量仍处于全市较低档次,结合工作实际，提出以下工作建议：
  1、加大法律宣传。信访工作是一项系统工程，需要全县上下齐抓共管，形成合力，方见成效。各镇、各部门要加大信访法律法规宣传力度，通过散发宣传材料、举办法律讲座等方式，让群众学法、懂法、守法，从而明白自己的主张和行为是否符合法律规定的要求，从中学到法律知识，增强法律意识，提高遵守法律、依法投诉的自觉性，从源头上杜绝非正常信访问题的发生。
  2、畅通信访渠道。信访工作是一项民心工程，是党政机关紧密联系群众的一种重要方式。各镇、各部门要客观对待群众信访问题，结合接访下访约访“三访”活动，狠抓“五个一”包组联户工作机制，主动深入群众当中，提前介入矛盾纠纷，把信访问题处理好，才能从根本上减少非正常信访量。当然，畅通渠道不是指任由信访人越级上访，而是在加强基层信访工作的基础上，由堵变疏，自觉扩大与群众的接触面。
  3、加强信息互通。对经过处理、复查、复核的信访案件，我局将加强与上级信息互通，做到不统计、不转办；对经处理到位的案件，实行网上登记，使上级在接访时可随时查询处理情况；对个别缠访并已作出终结性意见的，我局将以《信访信息》的形式，将结论性意见上报县委、县政府、政法委和相关涉访部门，便于各部门掌握情况，共同做好上访人的工作，并通知信访人所在镇村或有关部门做好稳控工作。
  4、完善社会听证机制。根据中央用群众工作统揽信访工作的总要求，要不断健全群众工作机构，用群众的办法解决群众的问题，建立和推行首问负责、信访听证、网上回复等制度。对重大、疑难案件，特别是越级上访的案件，在处理时应邀请县、镇人大代表、政协委员、村（居）委会、法律工作者和当事人近亲属参加公开听证，依靠社会力量和社会舆论，共同做好信访人的矛盾化解和思想转化工作。
  5、加强惩治训诫力度。由于绝大多数信访行为都属于人民内部矛盾，因此对于缠访者来说，建议各镇、各部门还是以耐心细致的思想工作为主导；极少数信访人在非正常信访过程中存在稍显过激、轻微违法行为的，根据《集会游行示威法》、《信访条例》，可以进行批评、教育、劝阻、制止、警告等措施；如信访人采取明显过激、严重违反有关法律、法规的信访行为，可依据《中华人民共和国治安管理处罚法》、《刑法》等法律规定，采取行政拘留强制手段；对构成犯罪的集体访首要人员或极个别单访人员，可通过刑事诉讼手段依法追究其刑事责任。另外，为提前做好取证等辅助工作，建议在县委、县政府机关大院、县信访接待大厅、便民服务大厅、各镇、相关信访量较大的部门，加强安全防范及视频监控设备的投入，以利于诉讼工作顺利进行。
  总之，信访工作包罗万象，信访人员的诉求各式各样，需要各级各部门的共同努力来做好此项工作。我局将在县委、县政府的坚强领导下，在各位人大代表的有力监督下，努力改进工作作风，不断加强信访干部队伍建设，以“为党分忧，为民解难”为奋斗方向，以“五个满意”为工作目标，认真化解群众矛盾纠纷，不断理顺正常的信访秩序，为营造和谐、平安的新紫阳而努力奋斗！
  向代表们对我县信访工作的关注、重视表示衷心感谢！
  特此函复
  联系单位：紫阳县信访局
  联系电话：0915—4421450                         
                         
                         二0一二年五月二十八日