目前，在基层普遍存在国土资源违法案件查处难、执行难的问题，致使国土执法工作难以正常开展，如何破解这一难题，笔者根据平日工作体会，谈谈自己的一些认识和看法。

一、基层土地违法的具体表现。

在日常工作中我们发现，土地违法案件主要有以下几种类型：

1，基础设施建设违法占地。近几年，国家加大了对农村文化教育、医疗卫生、交通运输等基础设施方面的投入，各地也纷纷向上积极争取项目；然而，项目要落地，必须要占地，为了争取到项目，许多地方便在用地手续不完善的情况下，先行开工建 设，造成既定事实，由于这类违法用地涉及民生工程，建设单位理直气壮，行政执法“底气不足”，查处难以到位。

2，招商引资违法占地。基层政府为完成上级下达的招商引资任务指标，在招商过程中大包大揽，承诺负责解决企业用地问题，有的甚至完全由企业自行选址，不征求国土部门意见，只求企业进来，不顾政策规定，与企业签订种种超越土地管理法律规定权限的合同，由企业自行征地，一旦被查处，企业指责政府言而无信，是“骗商”，要求赔偿损失，基层政府面临企业和职能部门双重压力、两头受气，国土部门还有“思想不解放”“阻碍经济发展”之嫌。

3，矿山企业违法用地。由于国土部门是土地资源和矿产资源的主管单位，办理了《采矿许可证》的合法矿山企业在生产中，理所当然的认为无需再申请用地，在修建厂房、开通矿山道路、开挖作业面、堆放矿产品等用地行为时，认为只要在采矿许可证划定的矿区范围内，可以随意使用，这类违法占地行为往往因面积大而易达到涉刑标准。

4，非法买卖土地行为。坦率地说，土地私下交易买卖的“隐形市场”始终存在，特别是农村宅基地的私下交易，逐渐由隐蔽走向公开，尤其是集镇周边和交通便利的地方，有的打着“土地承包经营权流通”的旗号，买地囤地；有的借户籍在农村的亲属为名购地搞非农建设；致使土地价格越炒越高，严重扰乱了正常的土地市场。这种类型牵涉面广，在买卖双方看来似乎是“天经地义”“约定俗成”的事情，实际查处中，调查取证困难、处理难、结案难。

5，一户多宅现象。一是响应政府号召，搬入集中安置点后，由于离承包地比较远，原先的住宅变为生产用房，或者老人不适应住楼房，形成老年人住老宅、年轻人住楼房；二是从群居的院落迁出后另行择地建房，旧房客观上难以退耕；三是为改善居住环境建造新房后，镇村未严格把关，导致“建新未拆旧”，将旧房出售牟利或改作他用。

6，名为建住房，实为造别墅。这是近几年农村新发生且有蔓延之势的现象：少数在外地开矿发了财的老板，受国家整顿规范矿产开发秩序和市场不景气的影响，手中积有大量闲钱无处投资，有的便抱着“富贵不还乡，如锦衣夜行”的心理，花费数十成百万元在老家的荒山僻壤里修建样式别致新颖的楼房，后来逐步攀比炫耀，发展到靡费数千万修建豪华庄园，这类“成功人士”有的以其乐善好施在当地口碑颇佳，有的神通广大社会关系复杂，建造中得到当地镇村的默许甚至怂恿纵容，置国土执法人员的阻止于不顾，强行修建，竣工后更是难以查结，造成不良影响。

7，普通村民违法占地。一是未批先建；不符合建房条件擅自动工，或者本身符合建房条件，但由于法律观念淡薄，未经土管部门审批自行开工建设。二是批少占多；我省明确规定山区、丘陵平原和城市郊区地带村民建房面积分别不超过四分、三分、二分，有的地方更是结合家庭常住人口对建房面积做了详细规定，但在实际修建中，往往随意性大，时有超占发生。三是偷梁换柱，批劣占优；在明知占用良田不被许可，先申请使用非耕地块，取得合法手续后便瞒天过海，占用好田好地。四是风闻国家重点项目建设即将开工，突击建房以套取国家征地补偿款。

二、国土执法面临的困境和问题。

(一)、从自身来说。

一是国土资源执法队伍整体执法水平不高，业务素质较低，对法律法规学习运用不够熟练。不仅在日常工作中屡屡出现纰漏，也不能满足新时期的业务要求。

二是执法力量配备不足，一方面是国土资源执法在岗人员由于工作任务重、工作压力大责任大、待遇低，不安心本职，导致执法人员短缺，另一方面，目前的执法人员编制少，难以应对当前复杂的执法现状。

三是执法装备不足，山区县局大多没有执法专用车辆，导致巡查不够，易留下死角；一些专用的办案设备匮乏，如：执法记录仪、摄像录音器材、高配置电脑等。

四是认识偏差。系统内设立的各个业务股室，皆按照定编定岗的原则和相关的法律法规，开展、履行自己的工作职责，然而实际工作中，在进行正常的业务工作遇到阻碍和麻烦时，就声称这是执法方面的事情，将问题推给执法队，殊不知本身就是依法行政的一员。

五是一些地方将执法队伍视作“灭火器”“救火队”，而在双重管理的体制下，执法工作难以做到上下满意、皆大欢喜，特别在涉及单位或企业执法中，常常是动辄得咎，挫伤了工作积极性。

（二）、执法中存在的问题。

1，执法手段偏软。对正在实施的违法行为，缺乏有效的阻止手段，往往是《责令停止违法行为通知书》下达后，对方置若罔闻;待立案——调查取证——发出处罚告知——下达处罚决定——申请法院强制执行等一系列程序完成，需花费四个月到半年，而这期间，行为人的违法建筑早已竣工，增加了案件执行难度，最后只能以罚代法，不了了之。

2，执法方式方法单一。虽然法律规定有限期复垦、拆除非法建筑物、恢复土地原貌、没收符合土地总体规划的建筑物、罚款、移送司法机关等多种处罚方式，但笔者发现，在具体执法工作中，下达的《行政处罚决定书》的处罚内容，基本都是“恢复土地原貌，并处罚款××元”，而且往往以罚款结案，违背了以“保护土地”为目的的立法宗旨。

3，法律法规滞后，缺乏操作性。随着经济的发展，土地——这个不可再生的资源日益显得稀缺珍贵，而土管法中规定的经济处罚标准过低，例如对非法占地建住宅的处罚，法律规定的处罚标准是10—30元每平方米，如今农村建房，一幢三层小楼造价动辄数十万元，若按照占地面积进行经济处罚，至多不过数千元，远不能起到震慑作用，在“依法拆除”难以落实的情况下，客观上造成批少占多、未批先建的行为泛滥。又比如，在查处“非法买卖、转让土地”时，即使千方百计完成调查取证（事实上很难取证），也很难完成法律规定的“没收违法所得”。

4，,执法理念陈旧。在一些地方，将国土执法当作财政创收的渠道，下达罚款任务，为了激发“创收”积极性，有的还制定罚款返还比例，致使执法重罚款、轻保护，甚至为了完成罚款任务搞放水养鱼，与土地管理的立法目的南辕北辙背道而驰。有的地方打着“解放思想”的旗号，对未报批的项目用地行为不闻不问、放任自流，还想方设法应对国家年度卫片执法检查等等。

5，部门未形成合力。一些土地违法案件案情复杂，单靠国土系统一家难以开展执法工作，需要镇、村组织以及诸多部门协同配合，联合执法，但实际上各个部门之间衔接协调不够紧密，认识不一，尚未真正形成执法合力。

三、建议和对策。

一是开展案卷评查，加大培训力度，提高执法人员业务素质和执法水平。工欲善其事，必先利其器，国土执法队伍作为规范整顿国土资源管理秩序的中坚，为了最大效能地发挥作用，首先要打造一支过硬的队伍，采取多种形式对执法人员进行培训，如：邀请法律专业人士举办专项法律讲座，系统内不定期业务交流观摩、离职短期培训学习、交叉任职以干代训等，也可以平行执法单位之间相互交流借鉴。

二是充实执法队伍，提高执法人员待遇。国土执法队伍充当着本系统“开路先锋”，工作性质艰险复杂，任务繁重，因此要在配齐现有编制的前提下，进一步壮大执法队伍，增加人员编制，配备巡查车辆、服装、仪器等专用执法设备，从后勤经费上予以充分保障，以解除其后顾之忧。同时提高执法人员的福利待遇，使其安心执法工作，从而爱岗敬业。

三是理顺管理体制。为了扭转“执法难，难执法“的被动局面，让执法人员放手大胆开展工作，不再畏首畏尾、心存顾虑，就需要改变目前的管理体制，最大限度发挥执法的效能作用，使执法监督成为常态化。

四是与时俱进，积极探索行之有效的方法途径，解决执法手段软、执法方式单一的问题。首先是结合现今的经济水平，大幅提高对国土违法行为的经济处罚，降低涉刑处罚的门槛；其次是针对行政执法周期较长的情况，不墨守成规，积极寻求司法机关提前介入，掌握执法主动性；其三，进一步夯实各级政府的行政责任，真正把《15号令》落到实处。

五是健全相应的工作规范和操作细则，在法律许可的框架内，结合日常工作实际，将法律条文细化为切实可行的操作细则，一方面在处理具体案件时有章可循，另一方面也可避免查处时随意性过大导致的执法不公；同时，建议国土资源部、省国土资源厅编印国土资源指导案例，指导基层执法工作。

六是部门联动，形成综合执法合力。国土部门在开展执法工作时，与公安、规划、林业、水利、环保等部门相互协作、紧密配合，壮大执法力量，改变单一部门执法力量薄弱的困窘。

总之，国土执法是一项艰巨复杂的行政工作，随着经济发展，它的重要性日益凸显，需要我们每一个国土人的共同努力，也需要社会各界的关心、理解和支持，才能真正做好这项工作。

二0一五年十月十日

（作者：县国土局 杨学军）