各镇党委，县委各部门，县级国家机关各部门、各人民团体，中省驻紫各单位党组织：

现将《紫阳县持续系统推进脱贫攻坚五大工程实施方案》印发给你们，请认真组织实施。

中共紫阳县委

2017年11月16日

紫阳县持续系统推进脱贫攻坚五大工程实施方案

为全面贯彻落实《中共安康市委关于持续系统推进脱贫攻坚五大工程的实施意见》（安发〔2017〕17号）的精神，扎实抓好全县“支部+X+贫困户”、“三变”改革、新民风建设、新社区工厂、帮扶干部素质提升五大工程，全面提升脱贫攻坚质量和水平，结合紫阳实际，特制定本方案。

一、总体要求

（一）指导思想。坚持以贯彻党的十九大精神为指导，以习近平总书记扶贫开发重要战略思想为引领，全面落实精准扶贫精准脱贫基本方略，按照党中央、国务院和省市脱贫攻坚工作一系列部署安排，以脱贫攻坚统揽全县经济社会发展全局，用系统化思维谋划，以系统性措施推进，集中优势兵力打响深度贫困歼灭战，深入实施“支部+X+贫困户”工程，始终把党的力量挺在脱贫攻坚前沿阵地；深入实施农村“三变”改革工程，做到联产联业联利联心；深入推进“诚孝俭勤和”新民风建设工程，激发贫困群众脱贫致富内生动力；深入实施新社区工厂工程，确保搬得出稳得住能致富；深入实施帮扶干部素质提升工程，锻造一支不撤退的扶贫力量，着力解决突出制约问题，强化支撑保障体系，着力创新扶贫机制，聚全民之智攻坚拔寨，举全县之力决战决胜，确保打赢脱贫攻坚战和全面建成小康社会。

（二）主要目标。通过持续系统推进脱贫攻坚五大工程，为实现脱贫攻坚目标提供强有力的支撑。

——基层党组织全面提升、全面过硬，核心和纽带作用充分发挥。引导农村形成比较完善的产业发展、主体培育、利益联结机制，贫困群众实现稳定产业脱贫。

——有条件的行政村均有新型农业经营主体参与“三变”改革，通过股份合作使农民变股东，集体经济实力、农民收入水平明显提升。

——“诚孝俭勤和”新民风建设成为全县人民行动遵循，民风持续向好向善向上，贫困群众脱贫致富的内在活力和自我发展能力明显增强。

——新社区工厂基本实现移民搬迁安置社区和农村人口居住集中区全覆盖，让搬迁群众在家门口安居乐业，公共服务和城镇化率跟进全省全市平均水平。

——“四支力量”在脱贫攻坚主战场担当有为、充满活力，培养一批专业化扶贫干部，打造一支永不撤退的扶贫队伍，组织和人才保障有力有效。

二、深入实施“支部+X+贫困户”工程

（三）不断创新联结方式。坚持以党支部为核心，以贫困村为第一战场，以贫困人口脱贫为标准，以产业脱贫为抓手，特色产业链与脱贫致富链紧密联结，党建精准指导与精准扶贫深度融合，提升抓党建带脱贫、抓脱贫促党建水平。“X”就是特色产业链形成的不同业态，宜工则工、宜农则农、宜游则游，带动贫困村和贫困户采取股份合作、土地流转、劳务用工、订单销售等方式与“X”结成利益共同体，在参与全产业链经营中稳定增收脱贫致富。探索创新一“+”、多“+”灵活多样的联结模式，促使精准扶贫在产业结构优化升级中产生裂变效果。

（四）全面坚强基层党组织。一要实现农村党的组织和党的工作多形式覆盖。要加大在农民专业合作社、农业社会化服务组织和社区工厂等移民搬迁社区农民聚集地建立党组织的力度，探索实行“产业型、功能型、外出务工型、结对帮扶型”等设置方式，不断健全新型农村党组织体系，把基层党组织工作拓展到脱贫攻坚各环节和全过程。二要扎实开展后进村整治。市上要求9月30日全面完成后进村整顿工作，各镇对已经完成的要全面开展一次“回头看”，查漏补缺，巩固成果。对后进党组织，要实行动态整顿，每年倒排10%以上的村作为整顿对象,镇党政主要领导要亲自包抓，切实发挥驻村工作队作用，确保发现一个、整顿一个、转化一个。要统筹力量，加大对“村霸”整治力度，县级组织部门要发挥牵头抓总作用，政法、民政等相关职能部门要各负其责，镇党委要担负起直接责任，精准把握政策，做到一村一策、一人一案，建立销号台帐，实行全程纪实，依法依规处置。要通过强化整顿和严加整治，提升村级党组织的凝聚力、战斗力和号召力。三要充分发挥村级党组织核心引领作用。要大力推行“支部引领、支委领办、党员示范”模式，从项目、资金、技术等方面全力予以支持，各镇要建立２个左右市上认可的“支部＋Ｘ＋贫困户”示范点，每个贫困村都有支部领办的、能促进贫困户增收的经济合作组织；要加大扶持力度，建立1至2个党员创业示范基地；要发挥班子成员的带头作用，确保每名支委成员至少领办一个脱贫致富项目。力争在村支部的带领下，每个贫困村选准一个产业、打造一个龙头、建立一套利益联结机制，推动新型经营主体对所有贫困群体的全覆盖。

（五）拓展扩大“X”承载功能。推动各类市场经营主体深度参与脱贫攻坚，优先流转贫困户土地，优先向贫困户提供就业岗位，优先购销贫困户农产品，优先使用贫困户劳动力，优先开展贫困户技能培训，优先保障贫困户收益。大力发展对群众脱贫致富带动性强的富硒产业、生态旅游、山林经济、涉水产业、劳动密集型等生态友好型产业，支持引进企业建园区、支部牵头自建园区、吸引能人大户合建园区，确保每个贫困村建设一个以上的现代农业园区，健全省市县现代农业园区分别带动120户、60户、30户以上贫困户的精准对接机制。

三、深入实施农村“三变”改革工程

（六）积极开展改革试点。“三变”改革必须坚持从实际出发，尊重群众意愿，不搞行政命令；坚持试点先行、分类指导，循序渐进、逐步推开，不得“一刀切”；坚持遵循市场规律，强化政策扶持和路径引导，有效配置要素资源；坚持维护农民权益，消除市场风险，让农民吃上持续稳定增收脱贫的“定心丸”；探索市场经济条件下集体经济新的有效实现形式，保证集体经济健康成长，不走大集体的老路。2017年确定蒿坪镇王家河村、界岭镇斑桃村、洄水镇团堡村为省级“三变”改革试点村，高桥镇裴坝村、焕古镇东红村为市级“三变”改革试点村，其他各镇分别确定一个村级班子硬、产业基础实、经营主体强、区位条件优、村风民风正的村作为县级“三变”改革试点村，积极探索“三变”实现形式、运行机制、监管举措和支持体系，力争用1年时间形成可复制、可推广的改革成果，为全县深化“三变”改革打牢基础。

（七）突出“三变”改革重点。资源变资产就是试点村以集体自然资源性资产、可经营性资产的使用权，通过参股经营、控股经营、独资经营等方式实现农村资源向资产的转变。资金变股金就是允许试点村将各级财政投入到农村的发展类、扶持类资金（直补农户、社会保障、优待抚恤、救灾救济、应急处置类等资金除外），在符合资金使用要求的前提下，在规定的一定范围内整合，原则上可以量化为村集体或农民持有的资金资产收益权，投资入股经营主体。农民变股东就是引导和组织农民自愿以自有生产要素，采取农民自行单独入股、委托集体经济组织机制托管入股、成立合作组织统一入股等形式投资入股经营主体。建立利益联结机制，探索资源股、资金股、劳力股、技术股等多种股份合作方式，实行固定收益率和“保底收益+股份收益”利益分配方式，确保农民获得稳定的保底收入和财产增值收入。财政资金投入收益要优先分配给贫困村和贫困户，优先向丧失劳动力或弱劳动力的贫困户、贫困残疾人户倾斜。

（八）强化监管严控风险。坚持问题导向，强化风险管控，确保农村土地集体所有制性质不改变、农村基本经营制度不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，实现农民、集体、经营主体合作共赢发展。严防借“三变”改革之机，出现集体经济组织内部少数人侵占、支配、私分集体资产，外部资本侵吞、控制集体资产等问题。要实行最严格的土地用途管制和生态红线制度，禁止以农业为名圈占土地从事非农建设，严禁擅自改变林地用途损毁林木。建立股金股权退出机制，在承接经营主体出现违反国家相关法律法规行为，投资进度缓慢或经营策略发生重大变动不能按约完成预定目标，连续出现经营亏损无法确保项目农户、贫困户和村集体经济组织利益等情形时，村集体经济组织和入股农户有权收回入股资金和实物。建立财政支持开发、扩大特色农产品保险品种的机制，增强农业和农户的抗风险能力。

四、深入实施新民风建设工程

（九）深化新民风核心内涵。坚持问题导向、群众主体、典型引领、上下联动的原则。大力推进“诚孝俭勤和”新民风建设，把新民风建设作为激发贫困群众脱贫致富内生动力的治本之策，打造“党建+新民风”社会治理模式，增强全县人民对新民风建设的思想认同和行动遵循，为打赢脱贫攻坚战提供优良的民风保障和社会思想基础。大力倡导厚道实在、诚实守信，把诚实做人、坦诚待人作为立身处世之道和待人接物准则；大力倡导孝老爱亲、知恩感恩，把奉先思孝、善待家人作为道德基础和精神基因；大力倡导节俭简朴、量入为出，把节俭节约、反对浪费作为行为习惯和生活时尚；大力倡导勤奋劳作、踏实苦干，把勤恳工作、拼搏奋进作为生存之基和创业精神；大力倡导以和为贵、宽容礼让，把和衷共济、崇尚合和作为思想共识和行为规范。通过新民风建设，增强贫困群众自强自立的主体意识和信心志气，让脱贫攻坚的步伐走得更加稳健。

（十）抓实抓细六大活动。一抓道德评议。要坚持群众主体，尊重公序良俗和群众意愿，规范新民风道德评议活动程序和评议办法，以说论理、以评明德、以亮树德。广泛发动群众参与，实现群众自我管理、自我教育、自我服务、自我约束。二抓移风易俗。要坚持倡树新风，把移风易俗作为村规民约或居民公约重点内容，健全移风易俗长效机制，在全县城乡推行“一约四会”制度，推动移风易俗，树立文明新风。三是抓文化传播。要传承家训家风，以培育健康的家庭价值观为突破，积极提炼和推广一批优良的民间家风，持久深入地开展群众性活动，用优良家规家教家风正德树人、淳化民风。四抓文明创建。要坚持典型示范，促进文明创建和脱贫攻坚深度融合，大力弘扬勤劳致富、勤俭持家传统美德，推动形成爱岗敬业、务实重干的浓厚氛围。五抓诚信建设。坚持教育为主，大力开展诚信为本的教育活动，引导形成诚信为本、操守为重的良好社会道德风尚。六抓依法治理。坚持依法治理和以德引导的治导结合，把发展精神融入村规民约、居民公约、家风家训，推进基层治理法制化，维护公序良俗和社会秩序。

（十一）持续激发内生动力。持续推进不良人情风、盲目攀比风、低俗恶搞风、打牌赌博风及脱贫攻坚中的“等靠要”“缠访闹”“不怕穷”等突出问题的解决，综合运用道德评议、评先树优、依法治理、生产奖补等手段，引导贫困群众用自己的辛勤劳动实现物质和精神“双脱贫”，充分调动贫困群众的积极性、主动性、创造性。把扶贫同扶志扶智有机结合，教育和引导贫困群众树立自力更生、勤劳致富的思想意识，注重培育贫困群众法制生产和务工经商的基本技能，提高农民群众文化素质和科技致富技能，增强贫困群众自我发展能力和“造血”功能。坚持“党建+”系统思维，坚持全面推进与抓主抓重、载体建设与乡贤文化、党员带头与发动群众、抓点示范与整体推进“四个结合”要求，创新推进落实机制，扎实做好群众工作，让新民风深入人心、落地生根、构建覆盖全县城乡的美好精神家园。

五、深入实施新社区工厂工程

（十二）大力发展新社区工厂。坚持以“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念为指导，以脱贫攻坚为总揽，以政府引导、市场引领、就业优先、厂社融合、协同推进为原则，以推进就业创业脱贫、扩大就业增收和扶持返乡创业为目标，鼓励支持各类企业(重点是劳动密集型企业)和返乡创业人员在移民搬迁安置社区配建的商业用房、社区空置门店以及老厂房、旧学校、旧办公楼等闲置房屋，创办生产加工型企业(工厂)或加工车间，实现移民搬迁群众和建档立卡贫困户劳动力就地就近就业，达到稳得住、能致富的目的。

（十三）加大主体培育力度。发挥人力资源优势，主动承接发达地区产业转移，加强内引外联，引进劳动密集型加工企业，采取连锁经营、联合经营、股份合作、订单加工等形式发展新社区工厂，支持返乡创业、带业回流，创造“人口红利”。借助生态资源优势和富硒资源优势，发展农业林业生态产业园区，建设农副产品加工厂，利用电子商务网络平台，帮助移民搬迁群众和贫困劳动力在园区、在工厂、在网络平台实现选择性就业。结合生态旅游产业发展，充分挖掘非物质文化遗产，促进传统手工艺与旅游开发融合发展。加强特色技能培训，按照培训一人、就业一人、脱贫一户目标，对有劳动能力和培训需求的贫困劳动力，提供量身打造的免费就业技能培训或创业培训。巩固发展技能扶贫“紫阳经验”，加强技能培训基地实体建设，贴近市场需求，选准培训专业，积极推行订单培训、定岗培训、定向培训，打造具有紫阳特色的劳务品牌。到2020年底，全县培育发展社区工厂30家以上，平均解决就业150人以上，累计带动贫困劳动力就业脱贫5000人以上，力争500户大型移民搬迁社区或100户以上农村人口集中区都有1家以上的社区工厂。对各类企业和创业人员在移民搬迁安置社区或居住农户100户以上的农村人口集中区创办的社区工厂在安置社区1平方公里以内、用工人数稳定在20人以上、每年能正常生产经营6个月以上的，可以认定为新社区工厂，享受相关支持政策。

（十四）创新移民搬迁机制。坚持遵循规律、系统谋划、统筹推进、四化同步、一举多赢思路，规范精准搬迁、精细管理、精确施策标准，协同推进异地搬迁和其他类搬迁，确保完成全县23450户75777人建档立卡贫困户搬迁任务。创新移民搬迁安置机制。坚持进城入镇、社区安置、兜底保障原则，坚持以户定房、精准到人，以进城入镇集中安置为主，优先在县城、县城副中心镇及集镇建成区或规划区布局搬迁安置社区，实行多层次搬迁安置政策。创新增收保障机制。坚持以户定业、先业后搬、以业促搬。按照县负总责、镇抓落实要求、坚持政府主导、群众主体、社会参与原则统筹推进移民搬迁，健全部门协同和投入保障机制。坚持社区自治、权益保障、服务管理相统一，实行“五星”社区管理，全面推进“居住薄”制度，组织实施搬迁示范社区创建，打造和谐有序、文明向上的幸福家园。

六、深入实施帮扶干部素质提升工程

（十五）增强“四支队伍”战斗力。紧紧围绕精准扶贫精准脱贫工作部署，加强县、镇、村三级扶贫干部队伍建设，精准选好配强干部、培养开发人才。坚持“不脱贫不收兵”原则。“四支队伍”整合管理由县级统一管理，选配工作队长，形成攻坚工作队，成立临时党组织，既保持贫困村脱贫攻坚工作队人员稳定，又保证驻村帮扶干部和村“两委”班子成员既各尽其职，又密切配合，发挥整体效应。工作队长统一调配各种力量，牵头做好协调帮扶工作，协调派出单位给予支持，指挥调度结对干部开展帮扶工作，彻底解决帮扶力量受不同单位管理，帮扶工作各自为政问题。帮扶工作队在镇党委领导下，紧紧依靠村党组织，以增加贫困人口收入和改善贫困村发展环境为目标，以建档立卡贫困村、贫困户、贫困人口为工作对象，指导和协助村两委开展工作，夯实“六个精准”，实现驻村帮扶“六个目标”。

(十六)培养专业化扶贫干部。坚持精准化、专业化原则健全脱贫攻坚机构队伍，县扶贫部门主要负责同志任县党组成员，在机构建设、人员编制、工作经费上予以倾斜，配齐配强扶贫干部队伍。通过组织遴选、抽调选派、挂职锻炼等方式，充实县镇扶贫工作力量。支持各镇使用空缺编制及时补充扶贫工作人员，对各镇放宽职位专业、户籍、学历等条件，适当降低进入门槛。对满一个聘期的大学生村官择优安置到镇扶贫工作岗位。有计划有组织地做好各级党政干部、扶贫系统干部和驻村工作队、第一书记、村两委班子等教育培训工作，切实提升干部队伍执行能力、业务能力和创新能力。让每个镇村都有一支有思想、有作为、有能力、作风实、打硬仗，真正能够带领群众脱贫致富的干部队伍。

（十七）锻造不撤退的扶贫力量。一要选优配强村级党组织书记。抓住村“两委”换届有利契机，切实选强配强党组织带头人。各镇要精准掌握贫困村“两委”班子状况，对各班子好中差程度、具体问题以及下一步建设方向任务要建立清单，制定工作方案。要注重在乡村致富带头人、返乡创业人才、合作经济组织负责人、大学生村官、高校毕业生、退伍军人、乡村医生中选拔优秀人才进入村“两委”班子。本村没有合适人选的，镇党委采取选派优秀机关党员干部到村任职或实行党组织书记跨村任职。贫困村党组织书记，更要做到好中选优，优中选强，不能降格以求，应付了事。二要加强村级后备干部培养。大力实施村级后备干部培养储备“青苗”工程，建立人员筛选、教育培训、联系帮带、试岗锻炼、考核管理等长效机制，每个贫困村至少储备2-3名后备干部，促其尽快成长，思想稳定，胜任工作。把那些思想好、作风正、能力强、群众感情深的农村致富带头人、优秀年轻干部、退伍军人、高校毕业生选拔到村级后备干部队伍，着力提高村两委干部扶贫脱贫、干事创业、服务群众的本领。三要加强第一书记队伍建设。原则上县级部门包联的贫困村由部门选派第一书记，对个别人少且无合适党员干部选派的县级单位，可由所在镇党委选派，第一书记原则上都要从各级后备干部中选派。镇党委要严格按照《中共陕西省委组织部关于进一步加强第一书记工作的意见》要求和县上关于第一书记管理相关规定，实现备案管理，强化日常电子签到考勤，坚持按月督查，季度研判、调整，按时兑现生活补助，对不是后备干部、成绩突出的要纳入采取其他方式予以激励鼓励，对不胜任第一书记职责的，要及时调整、召回，情节严重者要严肃问责。四要加强党员队伍建设。高度重视贫困村发展党员工作，镇党委要指导贫困村统一建立致富能手、复员退伍军人、返乡大中专毕业生等优秀分子档案，明确专人联系，贫困村每年至少培养1名35岁以下的入党积极分子，每两年至少发展1名党员。深化“双培双带”活动，把农村党员干部培养成为实用人才带头人，把实用人才中的优秀分子培养成农村党员干部。积极推行党员结对子、“党员中心户”“党员爱心岗”等有效做法，有帮带能力的党员每人至少结对帮扶1户贫困户。五要抓好贫困村干部全员培训。县级相关部门和镇党委要统筹培训计划、资源和设施，突出抓党建促脱贫攻坚主题，确定务实管用内容，采取灵活多样方式，抓好贫困村干部精准培训。每年县上至少组织村党组织书记和村委会主任集中轮训1次，乡镇组织村“两委”其他成员集中培训1次。重点加强村两委班子科技信息、实用技术、富民产业等知识技能的培训，加大农村实用人才培养开发，支持建设农村实用人才培养实训基地。让每个贫困村都有一批熟悉现代农业技术、善于经营管理、技能服务能力强，能够示范指导和带动地方特色产业发展的“技术型”干部。六要夯实贫困村党组织建设基础保障。要严格按照标准兑现落实村级办公经费和村干部补贴，坚决杜绝挪用截留。要认真落实贫困村干部报酬与脱贫攻坚工作挂钩的考核办法，把基层党建、整村推进、贫困户脱贫、推进“四化同步”、发展集体经济以及“两力两率”调查评价作为考核内容，将村干部补贴的80%与脱贫攻坚成效挂钩。坚持抓党建促脱贫，提升贫困村党组织“两力两率”，选好书记，培强班子。

七、凝聚脱贫攻坚大合力

（十八）完善推进体系。各级各部门要切实增强“四个意识”，深刻认识持续系统推进脱贫攻坚五大工程的重大意义，把脱贫攻坚五大工程作为当前和今后一个时期事关发展全局的重中之重，坚决做到思想认识到位、安排部署到位、责任落实到位、推进措施到位。要按照脱贫攻坚五大工程既定领导体制和责任分工，进一步把任务分解压实到部门、到镇村、到岗位，一级抓一级，层层抓落实，在全县上下形成责任到人、上下贯通、横向到边、纵向到底的脱贫攻坚五大工程推进体系。

（十九）强化督查督办。县委、县政府各分管领导要各司其职、各负其责，及时掌握脱贫攻坚五大工程推进情况，深入基层调查研究，及时解决存在的突出问题，抓好各类重点工作任务落实。健全县级脱贫攻坚督查检查暗访联动机制，县委督查室、县政府督查室、脱贫攻坚五大工程牵头部门，要及时对各级各职能部门特别是镇办和农村基层组织，落实脱贫攻坚五大工程任务情况进行明查暗访和专项督查。对存在问题的单位和基层组织进行点名通报，对工作进展滞后的及时进行提醒诫勉，不定期组织“回头看”，强力推进各项任务落实。注重发挥人大代表、政协委员、人民群众和新闻媒体的监督作用，形成强大的工作合力。

（二十）严格考核奖惩。把脱贫攻坚五大工程作为全县年度目标责任考核和扶贫开发工作考核的重点，实行脱贫攻坚“一票否决”制度，引导干部把心思和精力聚焦到脱贫攻坚上来。对目标任务落实不力、搞“政绩工程”“假脱贫”“数字脱贫”的单位和个人特别是党员领导干部，要严肃问责追究。把脱贫攻坚实绩作为选拔任用干部重要依据，坚持好干部“五条标准”，坚持“五个优先、两个更加注重”选人用人导向，坚持“四个凡是”要求，充分运用三项机制，优先重用在脱贫攻坚主战场表现突出的干部，让在脱贫攻坚工作中实干的人实惠、有为的人有位、吃苦的人吃香，激励各级干部在脱贫攻坚战场上建功立业。